受疫情影响,原定于2020年由英国与意大利于格拉斯哥召开的第26次会议(简称“COP26”)推迟至2021年10月31日召开,于2021年11月13日闭幕,近200个国家达成一份名为《格拉斯哥气候公约》的联合公报。缔约方也批准了建立全球碳市场框架的规则。
COP26是自2015年巴黎峰会(COP21)以来最重要的气候会议。2015年,超过190位领导人签署了《巴黎协定》。该协议取代《京都议定书》,期望能共同遏阻全球变暖趋势。该协定还达成共识:把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2℃之内,努力控制在1.5℃之内。《巴黎协定》上每个国家都做出了减排承诺,并协定每隔五年做一次进展评估,回顾成就,发现问题,确定下一步方略。COP26的重要议程之一就是这个评估。
《格拉斯哥气候公约》联合公报要求各国在2022年底前再次评估各自的2030年目标并予以加强,以进一步向《巴黎协定》目标靠近,同时呼吁各国加快向低碳能源体统转型,加快可再生能源部署,降低能效,同时逐渐减少煤电,并结束效率低下的化石能源补贴。这是在气候大会历史上首次将煤炭和化石燃料相关内容写入大会的最终协议文件,但这份联合公报的最终版本对有争议的建议进行了保留,在最后一刻,草案中的“逐步淘汰”煤炭的承诺被改为“逐步减少”。
《格拉斯哥气候公约》强烈要求发达国家尽早实现为发展中国家每年提供1000亿美金气候资金支持的承诺,并将该承诺延续至2025年;《公约》还要求发达国家在2025年前将向发展中国家提供的气候资金支持在2019年水平基础上增加一倍。
COP26还完成了对2015年《巴黎协定》第六条及具体细则遗留问题的谈判,对碳交易市场、透明度和共同时间框架做出了具体规定。COP26明确自愿碳市场必须是有限的、高质量的,且须在特定情况下使用。并且各国在加强气候资金、保护森林、结束对化石燃料的公共投资、甲烷减排、汽车产业转型等方面的承诺都将逐步转化为切实的政策。各国同意今后将以5年为周期制定气候行动目标,并予以检视。
《巴黎协定》第六条的初衷是,减少温室气体排放困难或减排成本高昂的国家,可以从减排量已超过其承诺减排量的国家手中购买碳减排信用额度。如果这一条款实施合理,则买卖双方将获得双赢,但如果规则设定不合理,则不仅将出现重复计算,还将增加全球碳排放。为此,6年间,各方在如何解决以下三个问题上无法达成共识:第一,避免碳减排双重计算;第二,如何分配和使用碳交易产生的收入;第三,旧碳信用如何过渡,才不会大量涌入国际碳市场,并冲击国际碳价。对这些问题,COP26给出的解决方案如下:
(1)双重计算问题:由卖方国来决定,是否授权将减排额度卖给买方国。如果授权,那么卖方国将在其国家统计中增加碳排放量,而买方国则扣除相同数量的排放量,以确保减排量在国家之间只计算一次;
(2)碳交易收入的分配和使用问题:依据减排分配,分为卖方国家、买方国家和2%注入全球排放减缓账户。初步理解,即每一笔通过交易平台进行的碳交易,其中2%会被直接“注销”,不算作任何一方的减排,以此提升整体碳减排,并有力回应“花钱即能减排,而不投入真正减排”的质疑。
(3)旧碳信用过渡问题:目前,有不少国家仍持有清洁发展机制(CDM)项目产生的大量核证减排量(CER),如按照第六条中建立一个中央枢纽系统的方式来取代CDM,则各国手中的CER是否应转入这一中央枢纽系统?此前,各方对此争执不下。有谈判代表认为不应当允许过渡,而认为可以过渡的则强调需要对CDM项目过渡进行评估。此次,各方达成妥协,明确过渡的时间安排,在2023年12月31日之前的CDM项目可提交申请,并且在2025年12月31日之前批准。在CDM替代制度建立前,CDM机制照常运营。
COP26将《巴黎协定》第六条基本敲定,意味着联合国框架下的减排量机制(CDM机制)将以新的面貌问世,减排量开发商(如森林碳汇开发商,绿色能源解决方案提供商等)或将迎来机遇。同时,参考减排量机制的气候适应项目有望随着全球极端天气的增加获得更多市场。气候危机对脆弱人群的负面影响并未在此次会议上得到充分重视,在气候资金方面有部分发展中国家提出不满,气候变化带来的“损失和损害”问题或将是明年COP27的首要任务。
下面介绍本次大会的一些具体事项。
开幕致辞:
开幕式上,英国首相鲍里斯·约翰逊,英国国宝级的自然科学家大卫·艾登堡,查尔斯王子,联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯,27岁的肯尼亚环保主义女青年Elizabeth Wathuti都相继围绕着气候与灾难,气候与使命,为了下一代等主题向全世界进行着呼吁:这是最后的机会,我们必须立即采取行动!
2021年11月1日,国家主席习近平向《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会世界领导人峰会发表书面致辞。习近平主席指出,当前,气候变化不利影响日益显现,全球行动紧迫性持续上升。如何应对气候变化、推动世界经济复苏,是我们面临的时代课题。中方期待各方强化行动,携手应对气候变化挑战,合力保护人类共同的地球家园。习近平主席提出维护多边共识、聚焦务实行动、加速绿色转型等三点建议,为有效应对全球气候变化提供了中国方案,展现了中国坚定支持多边主义,坚定支持《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》全面有效实施的一贯立场,彰显了中国推动构建人类命运共同体的大国胸怀和责任担当。
此次大会重点话题有如下几点:首先是:
11月1日,新增国家公布了减排目标。印度总理莫迪宣布,该国计划在2070年实现净零排放目标,并且计划到2030年让可再生能源占到该国电力生产的一半。此外,非洲最大的原油生产国以及人口最多的国家尼日利亚2日也宣布,该国计划在2060年达到净零排放目标。随着以色列、越南、印度、尼日利亚、泰国在过去两周相继宣布碳中和目标。目前全球已有66个国家和地区制定了碳中和目标,并且此次大会全球1049个城市承诺到2030年将排放量减半,到2050年实现净零排放。
11月2日,COP26会议达成了第一个里程碑式的协议。超过100个国家共同承诺到2030年停止砍伐森林,并投入190亿美元(11个发达国家和欧盟也宣布,将在2021年至2025年期间投入120亿美元的公共资金,以促进森林的“保护、恢复和可持续管理”;还有30多个私人投资方将就此投入70亿美元。)用于保护和恢复森林,“停止并逆转森林损失和土地退化”的趋势。
与此同时,甲烷也是当日大会的热门议题。欧盟委员会主席冯德莱恩与美国总统拜登发布了“全球甲烷承诺”( Global Methane Pledge)协定,这项协定最初于九月份提出,巴西等甲烷排放大国也在大会上进行了跟进。甲烷是仅次于二氧化碳的第二大温室气体,此前许多国家作出的减排承诺主要与二氧化碳有关。在此次COP26上,有90多个国家承诺到2030年之前将甲烷排放水平较现在降低30%。
此次大会,“煤电”也是热门话题之一。46个国家签署声明,承诺将停止国内及海外的所有投资项目。主要经济体将在2030年逐步淘汰煤电,其余经济体将在本世纪四十年代年实现“退煤”。此次会议上,新增23个国家提出淘汰煤电的承诺(包括制造业大国越南)。虽然最终大会主席国推动的关于退煤的措辞在最后时刻因为印度的坚持从“Phase Out”(退出)改为“Phase Down”(减少),但这是联合国气候大会的宣言中首次提到化石燃料。
在第26届联合国气候变化大会(COP26)上,联合国环境规划署(UNEP)3日发布了与美国洛基山研究所(RMI)合作编写的《战胜高温:城市可持续降温手册》,旨在提供一份帮助全球城市降温的参考指南。由清凉联盟(Cool Coliation)、 联合国环境规划署(UNEP)、美国洛基山研究所(RMI)、全球气候与能源市长联盟(GCoM)、使命创新联盟(Mission Innovation)和清洁冷却协作组织(Clean Cooling Collaborative)共同推出。指南为规划者提供了解决方案的“百宝箱”,其中包含了各种经证实有效的,有助于城市降温的行动选择。报告描述了城市是如何由于“热岛效应”而迅速变暖的。“热岛效应”是由绿色植被减少、城市表面常用材料的热性能以及人类活动产生的废热共同导致的。
11月4日,中国COP26代表团团长、生态环境部副部长赵英民在大会期间同美国总统气候问题特使约翰·克里就中美应对气候变化继续开展对话交流。此前,中美发表了《中美应对气候危机联合声明》,致力于相互合作并与其他国家一同解决气候危机。中国气候变化事务特使解振华在COP26举办的中外媒体记者会上表示,为通过合作共同推动气候问题进程,2021年以来,他本人已同约翰·克里进行了频繁的对话,包括3次面对面交流、24次视频对话。解振华表示,应对气候变化,所有国家都要同舟共济。
在COP26上,19个国家共同发起了克莱德班克宣言,目的是在两个或多个港口之间建立零排放的海上航线。19个签署方在一份使命声明中表示,他们的目标是在本世纪中期支持建立至少6个绿色航运走廊。
印度总理莫迪和英国首相鲍里斯·约翰逊在COP26气候峰会上共同发起了一项新的国际倡议,建立全球光伏电网互联设施,以大幅加快全球向清洁能源转型的速度。该倡议得到80多个国家的支持。
此次大会上所有缔约方均提出了NDC,且84%的国家提高了NDC目标,加速气候保护行动。我国于COP26召开前夕,向联合国提交了更新后的NDCs(NDC是“国家自主贡献(National Determined Contributions)”的缩写,指的是各缔约方根据自身情况确定的应对气候变化行动目标。),再次强调将在2030年前实现碳达峰,并承诺2060年前实现碳中和。更新的NDCs中提高了单位国内生产总值二氧化碳排放下降目标、非化石能源消费比重目标以及森林蓄积量目标,还承诺增加风电、太阳能发电总装机容量。
中国和美国在联合国气候变化格拉斯哥大会期间发布《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》。中美双方同意建立“21世纪20年代强化气候行动工作组”,该工作组将定期举行会议以应对气候危机并推动多边进程,聚焦在此十年强化具体行动。中美达成的此项协议,不仅为具有里程碑意义的《巴黎协定》铺平了道路,更为全球气候谈判的最后几天注入了新的动力。
此次大会最终由近200个国家达成一份名为《格拉斯哥气候公约》的联合公报,缔约方也批准了建立全球碳市场框架的规则。公约哥大部分主要内容总结如下:
科学发现与气候问题的急迫性(science and urgency)。其中确认现有最佳科学对有效的气候行动和决策的重要性;欢迎第一工作组对政府间气候变化专门委员会第六次评估报告的贡献以及世界气象组织最近提交的关于气候状况的全球和区域报告,并邀请政府间气候变化专门委员会在2022年向附属科学和技术咨询机构提交即将提交的报告;对人类活动迄今已造成约1.1摄氏度的升温、每个区域都已感受到影响以及碳预算保持一致表示震惊和极度关切;强调在这关键的十年中加强缓解、适应和资金方面的雄心和行动的紧迫性,以消除落实《巴黎协定》目标方面的差距。
气候变化适应行动(adaption)。严重关切地注意到第一工作组提交政府间气候变化专门委员会第六次评估报告的调查结果,包括极端气候和天气及其对人类和自然的不利影响将随着气温的进一步升高而继续增加;强调迫切需要扩大行动和支持,包括资金、能力建设和技术转让,以便根据现有最佳科学,考虑到发展中国家缔约方的优先事项和需要,提高适应能力,加强复原能力,减少对气候变化的脆弱性;欢迎迄今为止提交的适应通报和国家适应计划,它们增进了对适应行动和优先事项的理解和执行;敦促缔约方进一步将适应纳入地方、国家和区域规划;请政府间气候变化专门委员会向作为巴黎协定缔约方会议的《公约》缔约方会议第四届会议提交第二工作组提交其第六次评估报告的调查结果,包括与评估适应需要有关的调查结果,并吁请研究界进一步了解气候变化的全球、区域和地方影响、应对办法和适应需要等。
适应行动资金问题(adaption finance)。关切地注意到目前为适应提供的气候资金仍不足以应对发展中国家缔约方日益恶化的气候变化影响;敦促发达国家缔约方紧急大幅增加气候资金、技术转让和适应能力建设的提供,以满足发展中国家缔约方作为全球努力的一部分的需要,包括制定和执行国家适应计划和适应信息通报;确认适应资金的充足性和可预测性的重要性,包括适应基金在专门支持适应方面的价值,并请发达国家缔约方。欢迎许多发达国家缔约方最近承诺增加向发展中国家缔约方提供气候融资以支持其日益增长的需求,包括向适应基金和最不发达国家基金提供捐款,这与以往的努力相比取得了重大进展;呼吁多边开发银行、其他金融机构和私营部门加强筹资,以提供实现气候计划特别是适应所需的资源规模,并鼓励缔约方继续探索从私人来源筹集适应资金的创新办法和工具;
减缓气候变化(mitigation)。维持了1.5度目标的一线生机——缔约方对在2030年将全球的温室气体排放减少45%达成共识。强调缔约方迫切需要加大努力,根据“巴黎协定”第四条第二款,通过加快行动和实施国内缓解措施,共同减少排放;决定制定一项工作方案,以便在这一关键十年紧急扩大缓解雄心和执行工作,并请附属履约机构和附属科学技术咨询机构就此事项建议一项决定草案,供作为“巴黎协定”缔约方会议的缔约方大会第四届会议审议和通过,其方式与全球评估相辅相成;
资金、科技转让和能力建设问题(Finance, technology transfer and capacity-building)。包括敦促发达国家缔约方提供更多支持,包括通过财政资源、技术转让和能力建设,以继续履行“公约”和“巴黎协定”规定的现有义务,在缓解和适应方面协助发展中国家缔约方,并鼓励其他缔约方自愿提供或继续提供此类支持;强调需要动员所有来源的气候资金,以达到实现“巴黎协定”目标所需的水平,包括大幅增加对发展中国家缔约方的支持,每年超过1000亿美元;深表遗憾地注意到发达国家缔约方关于到2020年在有意义的缓解行动和执行透明度方面每年联合调集1000亿美元的目标尚未实现,并欢迎许多发达国家缔约方增加认捐和气候融资交付计划:实现1000亿美元的目标6和其中所载的集体行动;敦促发达国家缔约方紧急并到2025年全面实现1000亿美元的目标,并强调在履行承诺过程中保持透明度的重要性等方面的内容。
损失和损害(loss and damage)。其中包括:承认气候变化已经并将越来越多地造成损失和破坏,随着气温上升,气候和极端天气以及缓慢发生的事件的影响将构成越来越大的社会、经济和环境威胁;敦促发达国家缔约方、金融机制的业务实体、联合国实体和政府间组织以及其他双边和多边机构,包括非政府组织和私营部门,为应对与气候变化不利影响有关的损失和损害的活动提供更多和更多的支持;认识到需求驱动的技术援助在能力建设方面的重要性,以落实避免、最大限度减少和解决与气候变化不利影响相关的损失和损害的办法等方面的内容。
最后对执行机制(implementation)与合作机制(collaboration)进行说明,表明要决心迅速采取行动,全面执行“巴黎协定”,并且确认发展中国家呼吁以及时、充分和可预测的方式增加对执行“巴黎协定”第13条规定的增强透明度框架的支持,注意到迫切需要缩小在实现“巴黎协定”目标方面的执行差距等内容。
另外,格拉斯哥的谈判涵盖了大量《巴黎协定》尚未敲定的技术细节,其中第六条是最受关注的谈判之一。第六条涉及缔约国如何利用国际碳交易市场来减少各国碳排放,是国际协定中最复杂最难理解的概念之一。各方就关于市场和非市场的碳交易方法,特别是跨境的碳交易、透明度要求等进行了一系列曲折的谈判,终于在六年后达成一致。尽管仍然存在不足,但比较大的漏洞暂时被堵住了,也为一个全球性的碳交易市场的建立铺平了道路。这也意味着《巴黎协定》的实施规则最终获得通过。(高军政供稿)