生态环境部《全国碳排放权交易管理办法(试行)》征求意见稿和《全国碳排放权登记交易结算管理办法》解读
北京和碳环境技术有限公司 张丽 孟早明
2020年11月2日,生态环境部办公厅发布关于公开征求《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)和《全国碳排放权登记交易结算管理办法(试行)》(征求意见稿)意见的通知。本文着重将《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)与2014年12月国家发改委发布的《碳排放权交易管理暂行办法(发展改革委令第17号)》(以下简称”17号令“)进行对比分析,解读应对气候变化及减排职能由国家发展改革委调整至生态环境部后,碳排放权交易管理办法的新变化和主管部门的新思路。
一、《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)
01 体现中国应对气候变化的决心和担当
《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)在第一条【编制依据】中强调“更好履行《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》“,这体现了中国应对气候变化的决心和担当。中国政府始终把应对气候变化视作自身可持续发展的内在要求和构建人类命运共同体的责任担当,大力推进生态文明建设,认真实施应对气候变化国家战略。中国将百分之百履行《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》义务,按期提交长期温室气体低排放发展战略,全力实现所有自主贡献目标。同时,这也是在积极落实习总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话中提出的:“中国将提高国家自主贡献力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。”
02 强调市场导向
17号令第四条提到“碳排放权交易坚持政府引导与市场运作相结合“,而《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)在第三条【活动原则】强调“全国碳排放权交易及相关活动必须坚持市场导向、政府服务、循序渐进、公平公开和诚实守信的原则”,突出了市场导向的作用,这与党的十八届三中全会指出的“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”相一致。尊重市场决定资源配置这一市场经济规律,可以进一步激发市场主体的创造力,推动碳市场的持续健康发展。
03 确立中央、省、市三级的监管模式
17号令第五条明确是国家和省级两级监管模式,全国碳市场主管部门分为国务院碳交易主管部门(负责碳排放权交易市场的建设,并对其运行进行管理、监督和指导)和省级碳交易主管部门(负责对本行政区域内的碳排放权交易相关活动进行管理、监督和指导)。
《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)在第四条【监管部门及职责】中确定了中央、省、市三级的监管模式:生态环境部负责制定全国碳市场统一的制度、标准和技术规范,省级生态环境主管部门负责组织开展全国碳排放权交易数据报送、核查、配额分配、清缴履约等相关活动的监督和管理,市级生态环境主管部门负责配合落实相关具体工作。第五章【监督管理】进一步划分了中央、省、市三级的监管职责和监管重点。
04 明确重点排放单位的定义和标准
17号令第七条规定:“经国务院碳交易主管部门批准,省级碳交易主管部门可适当扩大碳排放权交易的行业覆盖范围,增加纳入碳排放权交易的重点排放单位。”
《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)将17号令中列入附则的“重点排放单位”名词解释移到第一章 总则第五条,并明确了重点排放单位确定标准,即:重点排放单位为全国碳排放权交易市场覆盖行业内年度温室气体排放量达到2.6 万吨二氧化碳当量(综合能源消费量约1 万吨标准煤)及以上的企业或者其他经济组织。省级生态环境主管部门不再拥有确定重点排放单位的自主权。
同时,第五条也明确非重点排放单位不纳入全国碳排放权交易市场管理。
05 试点碳市场对接
《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)第六条【试点碳市场对接】规定,“参与全国碳市场的控排企业,不重复参与相关省(市)碳排放权交易试点市场的排放配额分配和清缴等活动”。这进一步明确了试点碳市场向全国碳排放权交易市场过渡的方向,具体过渡细则尚待公布。
这一条可能会对试点地区碳市场的业务和交易量带来冲击,因为诸如电力行业、钢铁行业、石油化工行业等配额量大的行业,其市场占比较大,究竟能给试点地区碳市场带来多大影响,还待未来的市场做出反应。
06依托“全国排污许可证管理信息平台”建设数据报送信息平台,实现应对气候变化与环境污染协同治理
《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)第五条【重点排放单位】提到,“符合条件的重点排放单位,应当通过环境信息管理平台或生态环境部规定的其他方式,向省级生态环境主管部门主动报告纳入重点排放单位名录”,此外,《征求意见稿》中注册登记结算系统、排放报告和监测计划的报送、监管信息的录入(对核查技术服务机构监督检查、信息监管)也与环境信息管理平台有关。
《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)编制说明中提到,“按照我部信息化建设的“四统一、五集中”工作要求开展全国碳排放数据报送工作,依托“全国排污许可证管理信息平台”实现碳排放数据报送、监测计划备案、碳排放数据管理分析和数据核查监管等业务功能,并逐步实现与能源、统计、电网、民航等外部数据库的对接,抓取企业能耗、产品产量等基础数据并进行校验“。
可以预计,环境信息管理平台是在“全国排污许可证管理信息平台”基础上进行建设。《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)第七条【配额分配方法制定】中提到“生态环境部综合考虑国家温室气体排放控制目标、经济增长、产业结构调整、大气污染物排放控制等因素,制定并公布重点排放单位排放配额分配方法“,这是为了实现应对气候变化工作与环境污染治理协同推进。
07 由国家主管部门确定配额分配方法
17号令第十二条规定“国务院碳交易主管部门根据不同行业的具体情况,参考相关行业主管部门的意见,确定统一的配额免费分配方法和标准。各省、自治区、直辖市结合本地实际,可制定并执行比全国统一的配额免费分配方法和标准更加严格的分配方法和标准。“
而《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)第十条【配额分配】规定,“省级生态环境主管部门依据生态环境部制定的排放配额分配方法,向本行政区域内的重点排放单位分配排放配额”。可见,在配额分配方面,国家没有赋予省级自主权,省级只能按照国家方法执行。
此外,《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)仅针对配额分配的责任进行了规定,将细节留到后续细则进行解决。
08 责任关口前移,强化企业责任
为适应生态环境管理体系,《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)体现“企业自证”原则,将确保碳排放数据真实性和准确性的责任压实到企业,明确重点排放单位在全国碳排放权交易中的主体责权。第二十六条【排放报告编制与报送】规定由重点排放单位对排放报告的真实性、完整性和准确性负责,并要求在每年3月31日前主动报送。第五条【重点排放单位】也提强调“符合条件的重点排放单位,应当通过环境信息管理平台或生态环境部规定的其他方式,向生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门主动报告纳入重点排放单位名录“。第四十二条【不主动报告处理】规定“符合重点排放单位条件但未主动报告纳入重点排放单位名录的,一经发现,由生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门及时纳入重点排放单位管理。”
《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)还在第二十四条【监测计划编制与报送】中强调“重点排放单位应当按照生态环境部公布的相关技术规范要求编制温室气体排放监测计划(以下简称监测计划),优先开展化石燃料低位热值和含碳量实测“,这既体现了开展化石燃料低位热值和含碳量实测的重要性,也体现了重点排放单位(如电力企业)要主动承担未进行化石燃料低位热值和含碳量实测的责任。
09 创新核查管理方式
《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)第二十八条【核查委托】规定“省级生态环境主管部门可以通过政府购买服务的方式委托技术服务机构提供核查服务。
《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)编制说明中进一步提到,根据中央“放管服”改革精神,为充分发挥生态环境系统监督管理体系、技术标准和队伍优势,在强化企业报送责任的基础上,加强了对监测计划的监督管理,同时规定以“双随机、一公开”方式开展重点排放单位排放报告核查工作,省级生态环境主管部门在开展核查时既可以利用生态环境系统现有的队伍力量开展核查,也可以通过政府购买服务方式委托社会技术服务机构提供核查服务。后续我部还将通过制定出台专门的核查技术规范进一步加强核查工作管理“。由此可见,今后核查工作将不再面向全部重点排放单位。而17号令则要求重点排放单位的排放报告均需由核查机构审核。
此外,之前的核查基本上都是通过政府购买服务方式委托社会技术服务机构提供核查服务,而后续生态环境系统现有的队伍力量也会开展核查业务,现有社会核查机构的业务可能会受到冲击。
《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)没有提到与“核查机构“有关的任何信息,或许会另行制定相关细则。
10 明确CCER抵消比例及项目类型
17号令只规定了可使用CCER抵消部分排放量,而《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)则明确了CCER抵消比例及项目类型。第三十一条【抵消机制】规定 ,“重点排放单位可使用国家核证自愿减排量(CCER)或生态环境部另行公布的其他减排指标,抵消其不超过5%的经核查排放量。用于抵消的 CCER 应来自可再生能源、碳汇、甲烷利用等领域减排项目”,但《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)没有明确CCER项目的限制时间等具体信息。总的来说工业能效类CCER项目(如钢铁行业)基本没有碳市场的生存空间。
17号令第十八条规定,碳排放权交易市场初期的交易产品为排放配额和国家核证自愿减排量,适时增加其他交易产品,但《全国碳排放权交易管理办法(试行)》《征求意见稿》第十七条【交易产品】规定,“全国碳排放权交易市场的交易产品为排放配额以及其他产品”,没有如17号令一样单独列出国家核证自愿减排量,或许将其归类到其他产品。
《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)第三十一条【抵消机制】规定,重点排放单位除可使用国家核证自愿减排量(CCER)外,还可以使用“生态环境部另行公布的其他减排指标”,这里的“其他减排指标”和第十七条中的“其他产品”具体包括什么,可能还待生态环境部出台细则明确。
另外,2016年8月,国家发改委发布《新能源汽车碳配额管理办法(征求意见稿)》,旨在以碳配额交易替代现行的补贴政策,以市场化手段推动机动车产能绿色化。同年9月,工信部发布《企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理暂行办法(征求意见稿)》。2020年10月20日,国务院办公厅印发《新能源汽车产业发展规划(2021—2035年)》,规划中提到“完善企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法,有效承接财政补贴政策,研究建立与碳交易市场衔接机制“。未来,与新能源汽车配额或积分相关的交易产品或许也会成为人全国碳市场的交易产品之一。
11 以信息公开方式加强监管力度、强化信用监管和社会监督
《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)第三十五条【主管部门信息公开】对省级生态环境主管部门、重点排放单位及其他交易主体在信息公开方面的责任进行规定,加强对核查和监督检查情况以及企业排放报告、配额清缴等情况的信息公开力度,加强信用管理,提升《管理办法》实施的有效性和权威性,同时,通过第三十八条【信用监管】、第三十九条【社会监督】和第四十条【公众举报】进一步强化。
12 细化主管部门责任追究,明确重点排放单位不报告和不履约处罚金额
17号令更多地是强调重点排放单位、核查机构、交易机构及其工作人员的责任追究,而《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)将主管部门责任追究提到第六章 责任追究的首要位置并做了细化(第四十一条【主管部门责任追究】),遵循“责权利对等”原则,落实行业主管部门“第一责任”。
17号令中原有对核查机构、交易机构及其工作人员的责任追究并没有在《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)中体现,或另制定细则予以规定。
《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)第四十三条和第四十四条分别对重点排放单位未按规定报告处罚和未履约处罚明确了罚款数额,而17号令作为暂行办法仅是规定依法进行行政处罚。但是,《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)对未按规定报告的重点排放单位,仅是规定“处以1 万元以上3万元以下的罚款。逾期仍未改正的,将在下一年度排放配额分配时进行等量核减;对被未履约重点排放单位处以2 万元以上3万元以下的罚款,逾期仍不履行排放配额清缴义务的,对欠缴部分,将在下一年度排放配额分配时等量核减。总体而言,经济处罚力度微乎其微,重点排放单位不报告和不履约的成本过低。
二、《全国碳排放权登记交易结算管理办法(试行)》(征求意见稿)
以部门规章形式出台《全国碳排放权交易管理办法(试行)》,仅对碳排放权登记、交易和结算活动进行原则性规定,而《全国碳排放权登记交易结算管理办法(试行)》作为《全国碳排放权交易管理办法(试行)》下的规范性文件,则对碳排放权登记、交易和结算活动相关要素进行了具体规定。
01主要内容
《全国碳排放权登记交易结算管理办法(试行)》(征求意见稿)着重规定了以下内容:
一是明确全国碳排放权登记、交易和结算各环节的基本要素。分别根据登记、交易、结算以及相关风险管理等各环节,搭建监管框架,对市场各主体及相关行为进行综合规范,为市场监管提供依据。
二是明确全国碳排放权登记结算机构和交易机构的职能。两机构作为分别运维管理全国碳排放权注册登记系统、交易系统并提供登记结算和交易服务的机构,其基本职能、对接、风险管理等内容应在本办法中规定。湖北省和上海市分别作为全国碳排放权注册登记系统和交易系统建设的牵头省市,北京市、天津市、江苏省、福建省、广东省、重庆市、深圳市共同参与系统建设和运维。
三是明确登记、交易和结算的监管体系。《全国碳排放权登记交易结算管理办法(试行)》(征求意见稿)中明确了生态环境部进行监管的内容和措施,对两机构重大事项报告提出了要求,并明确了省级生态环境主管部门监管的内容。
四是细化登记、交易、结算监管,编制相关管理细则。以《全国碳排放权登记交易结算管理办法》为依据,针对登记、交易、结算活动各环节,明确监管主体及责任,细化监管内容,分别制定了《登记管理规则》《交易管理规则》《结算管理规则》三个附属文件,力求实现全国碳排放权登记、交易、结算活动全覆盖,形成闭环、精细化监管。
02 适用范围
《全国碳排放权登记交易结算管理办法(试行)》(征求意见稿)仅适用于对全国碳市场中对碳排放权(体现为排放配额)登记、交易和结算的监督管理。对国家核证自愿减排量(CCER)交易的监督管理的规定将另行出台。
涉及总量控制、配额分配、报告核查及履约清缴等内容由其他相关制度文件进行规定。此外,存管、质押等碳金融相关活动也不在《全国碳排放权登记交易结算管理办法(试行)》的适用范围内。
我们共同期待正式管理办法出台,期待全国碳市场走上快车道!