浅析国家用能权有偿使用和交易制度试点进展及成效
北京和碳环境技术有限公司 张丽
建立用能权有偿使用和交易制度,是推进生态文明体制改革的重大举措,是我国推进绿色发展的一项制度创新,旨在推进资源要素的市场化改革,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,形成强有力的倒逼机制,促使企业加强用能管理,通过各种手段有效控制自身能耗,进而促进产业结构的调整升级,加快推动经济发展方式转变。实施用能权有偿使用和交易制度,对实现能耗总量和强度“双控”目标,推进绿色高质量发展,具有十分重要的意义。
2016 年下半年,国家发展和改革委员会印发了《用能权有偿使用和交易制度试点方案》,提出在浙江省、河南省、福建省、四川省开展用能权有偿使用和交易制度试点工作。2017 年12 月,国家发展和改革委员会办公厅下发《关于浙江省、河南省、福建省、四川省用能权有偿使用和交易试点实施方案的复函》(发改办环资〔2017〕2078号),正式批复四省开展用能权有偿使用和交易试点工作方案。在这些地区开展试点,主要目的是通过探索创新,推动用能权有偿使用和交易改革任务取得积极进展,形成若干可操作、有效的制度成果。在试点地区建立较为完善的制度体系、监管体系、技术体系、配套政策和交易系统,推动能源要素更高效配置。
根据《用能权有偿使用和交易制度试点方案》,试点的时间安排是:2016 年做好试点顶层设计和准备工作;2017 年开始试点,并根据情况不断完善实施方案;到2019 年,试点任务取得阶段性成果,形成可复制可推广的经验、做法和制度;2020 年,开展试点效果评估,总结提炼经验,视情况逐步推广。
四个试点地区根据各省实际情况开展了用能权有偿使用和交易实践,取得了一定的进展和成效。本文对四个试点地区用能权有偿使用和交易进展及成效情况总结如下。
一、用能权交易政策的演进
在《用能权有偿使用和交易制度试点方案》出台之前,用能权交易的主要政策演进如下:
2012年党的十八大报告中就提出,积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点。
2013年,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求,推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度。
2014年,国务院印发的《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》提出,建立碳排放权、节能量和排污权交易制度,加快制定节能量交易工作实施方案,依托现有交易平台启动项目节能量交易。
2014年11月,国务院办公厅发布《能源发展战略行动计划(2014—2020年)》,正式提出了中期能源消费及煤炭消费总量的双控目标,即到2020年,一次能源消费总量控制在48亿吨标煤左右(后调整为50亿吨标准煤),煤炭消费总量控制在42亿吨左右。
Ÿ2015年9月下旬《生态文明体制改革总体方案》提出,推行用能权和碳排放权交易制度。结合重点用能单位节能行动和新建项目能评审查,开展项目节能量交易,并逐步改为基于能源消费总量管理下的用能权交易。建立用能权交易系统、测量与核准体系。这是中央文件首次提及用能权交易的概念。
Ÿ2015年10月29日中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度,创新有偿使用、预算管理、投融资机制,培育和发展交易市场。推行合同能源管理和合同节水管理。
Ÿ2016年4月27日工信部发布的《工业节能管理办法》提出,各级工业和信息化主管部门应当培育节能服务产业发展,支持节能服务机构开展工业节能咨询、设计、评估、计量、检测、审计、认证等服务,积极推广合同能源管理、节能设备租赁、政府和社会资本合作模式、节能自愿协议等节能机制。科学确立用能权、碳排放权初始分配,开展用能权、碳排放权交易相关工作。
Ÿ2016年9月21日国家发改委网站发布《用能权有偿使用和交易制度试点方案》提出在具有代表性的浙江省、福建省、河南省、四川省开展用能权有偿使用和交易试点。
二、用能权有偿使用和交易试点工作实施情况对比分析
1. 试点范围不同
浙江省《实施方案》明确规定了将单位工业增加值能耗高于0.6吨标准煤/万元的新增用能量、一定比例区域年新增用能指标、规模以上企业通过淘汰落后产能和压减过剩产能腾出的用能空间、企业通过节能技术改造等产生的节能量纳入试点范围,逐步将用能存量和规模以下企业淘汰落后产能、压减过剩产能腾出的用能空间纳入交易范围。浙江省在用能权交易试点初期,探索建立以增量带动存量的模式,明确了购买方为能耗高的新增用能项目,在一定程度上更有利于用能权交易试点工作的推进。
而其他试点省份明确的纳入范围多以行业划分,将部分重点用能行业内达到一定用能规模门槛的企业纳入交易范围,包括增量和存量企业。如:
Ÿ河南:2018 年, 将4 市有色、化工、钢铁、建材等重点行业年耗能5000 tce 以上的用能企业纳入试点范围。2020 年,根据试点实施效果,逐步将试点范围扩展到全省年耗能5000 tce 以上的用能单位。
Ÿ福建:覆盖发电(燃煤和燃气,不包含自备电厂)、水泥制造、炼钢、原油加工、合成氨、玻璃、铁合金、电解铝、铜冶炼九个行业年综合能源消费量达5000 tce 及以上的用能单位。
Ÿ四川:试点初期纳入了水泥、陶瓷、造纸、白酒和钢铁五大行业,交易产品包括用能权指标、经备案的基于项目的核证节能量、经核发的水电和分布式光伏发电绿色证书、经核发的非水可再生能源电力绿色证书。交易主体为用能单位(重点用能单位、非重点用能单位)、投资机构与其他市场主体。
2. 用能权指标确权和分配制度不同
福建、河南等试点地区多借鉴了碳排放权交易的制度安排和经验做法,交易主管部门首先明确用能权指标(或用能权配额)的总量设定和分配方法(历史总量法、基准线法、或历史强度下降法),但各省在具体的配额总量构成和分配方法上有差异。浙江的用能权确权与其他省份有较大差异,浙江省发改委按照全省统一的初始用能权确权技术规范对试点企业新增能耗指标、淘汰落后产能和压减过剩产能腾出的能耗指标、节能量指标进行确权,出让的用能权指标需经第三方审核机构审核的,应当由县级以上人民政府节能主管部门委托第三方审核机构审核。淘汰落后产能和压减过剩产能腾出的用能量、企业通过节能技术改造等方式产生的节能量应当经第三方审核机构审核。
分配多采取免费和有偿相结合的方式,初期以免费为主,适时引入有偿分配。
(1)浙江
① 用能权确权:按照全省统一的初始用能权确权技术规范对试点企业新增能耗指标、淘汰落后产能和压减过剩产能腾出的能耗指标、节能量指标进行确权。新增用能量按照节能审查意见确定;鼓励使用可再生能源,新增用能企业自产自用的可再生能源量,经第三方核定后可抵扣新增用能指标。淘汰落后产能和压减过剩产能的规模以上企业用能权,在不高于有关部门核定的用能指标前提下,通过近3 年统计部门公布的企业实际用能量等方式确定。通过节能技术改造等方式产生的节能量,采用第三方机构审核等方式确定。
② 用能权分配:浙江省《实施方案》明确了单位工业增加值能耗高于0.6吨标准煤/万元的新增用能量均需通过用能权交易有偿获得用能权指标,不涉及用能权指标的免费分配。这种做法更符合浙江省当前的经济发展和能源工作要求,切实保障新兴产业合理用能、数字经济发展用能、四大建设用能及居民合理用能等,通过进一步优化配置增量用能,以用能结构优化倒逼高质量发展。
(2)河南
① 用能权确权:根据全省和试点地区经济社会发展、产业转型升级、能源消费总量和强度“双控”目标、煤炭消费减量目标等因素,综合确定用能权配额总量;配额总量由实发配额和预留配额两部分组成。实发配额是采用历史总量法或产量基准线法,对稳定运行一年以上的重点用能单位分配的配额;预留配额是用于新增产能和市场调节的配额。
② 用能权分配:用能权初始配额分配,试点初期以免费分配方式为主;根据用能权试点工作情况,适时引入有偿分配方式,并逐步提高有偿分配的比例。
(3)福建
① 用能权确权:在设定行业指标总量和分配用能权指标时,区分了总量控制行业和非总量控制行业、既有产能和新增产能。分配既有产能指标时,对于产品单一、单位产品能源消费量横向可比的行业,优先使用行业基准法分配用能权指标;对于产品和生产工艺流程较为复杂的行业,基于企业历史能源消费总量分配其用能权指标。对于新增产能,在采用历史法与基准法的基础上,综合考虑固定资产投资项目节能审查意见中的设计产能以及行业实际平均产能利用率分配其用能权指标。率先在水泥等市场化程度高、新增产能少的行业实行总量控制,对于暂不具备总量控制条件的行业,使用基于纳入企业履约年度实际产量分配用能权指标,如电力行业受固定电价和电量计划等原因影响不能使用总量法分配用能权指标。水泥制造行业用能权指标分配采用基于历史产量的基准法,火力发电行业采用基于履约年度产量的基准法,是目前唯一不实行总量控制的纳入行业。其他纳入行业主要采用历史总量法进行指标分配。
② 用能权分配:用能权指标先期以免费为主,适时引入有偿指标。
(4)四川
① 用能权确权:在初期试点阶段,采用基准值法和历史强度下降法用于用能权确权。以我国106 项产品单位产品能源消耗限额标准与行业“能效领跑者”的能耗指标为基础,结合能源消费量核查结果,研究制定相关行业的单位产品能耗的基准值。根据每年企业的产品产量和单位产品能耗基准值确定企业年度用能权指标。对于产能过剩行业以及新增产能(或企业),用能权指标可以过紧,采用行业先进值。对于需要扶持的行业,用能权指标适中,采用行业准入值。用能权指标由非清洁能源与清洁能源组成,采用基准值法和历史强度下降法。省用能权交易主管部门每年通过注册登记系统,按照相关规则向重点用能单位发放用能权指标。重点用能单位获得用能权指标后可以通过交易系统进行交易,一年后对重点用能单位的用能权指标进行清算。重点用能单位根据政府下达的用能权指标完成目标,对于结余的用能权指标可以通过交易实现收益,对于超过用能权指标的重点用能单位必须在规定时间内通过购买用能权以完成其目标。
② 用能权分配:用能权指标实行免费分配和有偿分配相结合的方式,试点初期以免费分配方式为主。
3. 交易主体和履约机制不同
浙江省用能权交易市场初期阶段将以企业与政府交易为主,待市场成熟后交易主体为企业与企业、企业与政府。浙江省《实施方案》中规定的交易履约指的是单位工业增加值能耗高于0.6吨标准煤/万元的新增用能企业原则上在交易后1个月内履行费用支付和指标划转等义务,这主要是由于初期阶段的浙江省用能权交易市场购买方为新增用能项目,不涉及存量确权和用能权指标免费分配等问题。
福建、河南两个试点地区明确的交易主体为用能单位,并规定了用能单位每年应在一定的时间内,足额缴纳与用能权交易主管部门审定的上一年度用能量等额的用能权指标,履行清缴义务。
四川的交易主体为重点用能单位以及符合用能权交易规则相关规定的其他用能单位、社会机构、组织,履约机制与福建和河南相同。
三、用能权交易试点进展情况
1. 浙江省用能权交易试点情况
浙江省是最早开展用能权交易试点的地区。早在2015 年,浙江省选择了25 个地区开展用能权有偿使用和交易试点,推动建立存量用能分类核定、新增用能有偿申购、节约用能上市交易制度。
2018 年8 月,在前期工作基础上,浙江省政府办公厅印发了《浙江省用能权有偿使用和交易试点工作实施方案》,对全省用能权有偿使用和交易试点工作做出总体部署和安排。省发展改革委结合实际制定相应办法,明确了用能权交易框架、模式、范围、程序、规则和监管办法。二是按照“统一标准、统一监管、就近交易”原则,开发建设了用能权有偿使用和交易系统及平台,建立了全省统一的注册登记、买卖审批、确权认定、资金账户、指标划转、数据统计和公示公告等系列模块,搭建了“一平台、三系统”交易信息系统。三是先后出台了非金属矿物制品业、化学原料和化学制品制造业等8个重点行业用能权确权技术规范。
2018年9月,浙江省能源局通过公开招标方式,确定了一家机构开展《浙江省用能权有偿使用和交易试点/改革体系建设》项目。
2018年12月26日,由浙江省发展改革委主办的浙江省用能权有偿使用和交易启动仪式暨节能新技术新产品新装备推介会在杭举行,标志着浙江省用能权有偿使用和交易市场的正式启动。浙江省用能权交易市场分三个阶段进行:第一阶段为2019年,以增量交易为主;第二阶段为2020年,存量与增量交易并存;第三阶段为2020年底,设立租赁市场。在用能权交易市场启动后,浙江省将会逐步完善制度规程、扩大试点范围、研究启动存量交易,并及时评估试点效果,总结有效做法和成功经验,打造用能权交易的“浙江样本”,为国家用能权有偿使用和交易提供可复制、可推广的经验做法。
2019年8月,浙江省发改委印发《浙江省用能权有偿使用和交易管理暂行办法》,用以规范用能权有偿使用和交易行为。
2019年8月,浙江省发改委委印发了《浙江省用能权有偿使用和交易第三方审核机构管理暂行办法》,对浙江省用能权交易第三方审核机构征选条件、工作规范和日常监管等内容作了规定,为做好浙江省用能权确权工作提供支撑。
2. 福建省用能权交易试点情况
福建省经信委以政府采购服务的方式,通过公开招标,于2017年5月委托相关公司开展“福建省用能权交易市场配套制度研究及配额分配设计服务”项目;于 2017年8月通过公开招标委托了5 家单位开展电力和水泥行业用能权交易第三方核查及抽查项目。并2018年开展了第二次核查。
2017年9月, 福建省经济和信息化委员会印发《福建省用能权交易能源消费量审核指南(试行)》,以规范能源消费量第三方审核机构的审核流程。
2017年12月7日,福建省经济和信息化委员会印发《福建省用能权交易能源消费量审核机构管理办法(试行)》,以加强对用能权交易能源消费量第三方审核机构的管理。
2017年12月28日,福建省人民政府印发《福建省用能权有偿使用和交易试点实施方案》,提出的主要目标为:
2017年,基本建立福建省能源消费量报告、监测和审核、用能权指标管理、分配和交易等制度体系,初步完成用能权交易试点的顶层设计工作。
2018年,进一步健全福建省用能权交易市场制度体系,启动用能权交易市场,扩大试点行业范围。
2019年,建成适应省情、要素明晰、制度健全、交易规范、监管严格、运行良好的用能权交易市场。
2020年,开展试点评估,总结提炼试点经验并加以推广。
2018年1-3月,福建省经济和信息化委员会印发了一系列用能权交易相关文件,包括:《福建省用能权指标总量设定和分配办法(试行)》、《福建省用能权交易市场信用评价实施细则(试行)》、《福建省用能权交易市场调节实施细则(试行)》、《福建省用能权交易能源消费量报告管理办法(试行)》《水泥制造企业综合能源消费量核算与报告指南(试行)》和《火力发电企业综合能源消费量核算与报告指南(试行)》。
2018年2月14日,海峡股权交易中心印发《福建省用能权交易规则(试行)》。
2020年1月6日,福建省人民政府发布《福建省用能权交易管理暂行办法》,明确了用能权交易的管理职责与分工、用能权交易覆盖范围、用能权指标总量的确定、用能权指标的分配、第三方机构的管理和用能单位履约清缴。
2020年5月,福建省工业和信息化厅委托省节能中心及包括北京和碳环境技术有限公司在内的5家第三方核查对纳入福建2020年用能权交易试点企业的历史能源消费情况进行现场核查,以此核定2019年纳入碳交易试点企业的综合能源消费数据,并同时作为2020年用能权交易试点企业指标分配和各级工信部门开展节能监察的基础数据。
综上可见,福建在用能权的标准制度体系的建设上是最完备的,用能权交易相关工作已常态化。
3. 河南省用能权交易试点情况
2016年12月29日,河南省发改委印发《河南省“十三五”节能低碳发展规划》,明确指出开展用能权有偿使用和交易试点。2017年4月1日,河南省发改委印发《关于组织开展河南省全民节能行动的通知》,要求率先在郑州、平顶山、鹤壁、济源等省辖市及其辖区内年耗能5000t标煤以上的重点用能单位开展用能权有偿使用和交易试点工作。
2017年,河南省委托相关机构开展“河南省用能权交易机制设计方案”及“河南省用能权交易试点方案”的研究工作。
2018年7月18日,河南省人民政府办公厅印发《河南省用能权有偿使用和交易试点实施方案》,提出在2018年,基本建立用能权交易制度体系和数据报送、注册登记、交易系统平台,初步完成顶层设计和基础支撑,启动用能权交易。2019年,规范完善用能权交易市场,提升交易活跃度,推动各试点单位严格履约。2020年,开展试点交易效果评估,总结提炼经验,适时扩大实施范围。
2019年3月,河南省人民政府办公厅印发《河南省用能权有偿使用和交易管理暂行办法》,规范用能权市场的建设和运行,随后在2019年5月22日,河南省发改委发布《河南省重点用能单位用能权配额分配方法(试行)》,对年度用能权配额的发放和清缴做出了相应规定。
2019年12月22日,河南省用能权有偿使用和交易市场启动仪式在郑州市举行。
河南省用能权有偿使用和交易试点工作走在全国前列,形成了“1+4+N”(1个《试点实施方案》;《用能权管理暂行办法》《配额分配办法》《能源消费报告审核、核查规范指南》和《用能权交易规则》4项制度体系;以及重点用能单位能耗数据审核、初始配额分配、交易系统建设等多项重点工作)的制度体系框架,建设全省用能权注册登记和交易平台,各项工作取得了积极成效:
一是突出制度设计,科学确定用能权试点范围,在郑州市、平顶山市、鹤壁市、济源示范区等4个有代表性的地区和重点行业企业先行先试,将有色、化工、钢铁、建材等重点行业年综合能耗5000吨标准煤以上的用能企业纳入试点范围;
二是突出标杆引领,合理分配用能权初始配额,结合全省能源消费总量和强度“双控”目标及煤炭消费总量控制目标,统筹考虑试点地区经济社会发展、能源消费结构、污染防治攻坚等因素确定用能权配额总量;
三是突出公开公平,建设高效透明的交易市场,率先将用能权交易放在省公共资源交易中心,实现全过程电子化管理、在线监管、网上预警、全程跟踪,在线追溯交易痕迹,在线实施监督管理,形成责任明确、程序规范、监督到位的在线监管工作机制。
4. 四川省用能权交易试点情况
四川省已成立用能权有偿使用和交易试点工作领导小组,常务副省长任组长,领导小组办公室设在省发改委。
2018年11月26日,四川省发展和改革委员会印发《四川省用能权有偿使用和交易管理暂行办法》
2019年9月26日,四川省用能权有偿使用和交易市场在成都正式启动。初期纳入四川省用能权交易市场交易的企业共有110家,涵盖钢铁、水泥、造纸等行业。下一步,四川将进一步扩大用能权交易的行业涵盖范围。四川联合环境交易所作为四川省的用能权交易平台,也出台了一系列相关文件,包括四川联合环境交易所用能权交易规则(试行)、四川联合环境交易所用能权交易风险控制管理细则(暂行)等。
2020年3月,四川省发展和改革委员会关于公布纳入用能权交易的重点用能单位名单(第二批),新增了白酒、建筑陶瓷、化工(仅合成氨 )三个行业中符合条件的重点用能单位新增名单;同时补充了钢铁、水泥、造纸三个行业的重点用能单位补充名单。
四、对发展用能权市场的政策建议
1. 加强能力建设
用能权交易属于新兴的市场理念,国际国内可参考的成熟经验较少,这方面的人才也较稀缺。而交易涉及的利益相关方较多,既有政府和相关企业,也有进行审核、核查的第三方机构,任一环节出现纰漏都会影响市场的良性运行。因此建议定期对利益相关方进行能力建设,使政府相关人员配备市场运行背景知识和能力,保证制度设计的合理性;履约企业相应人员具备相应操作能力,可保证市场的顺利运行;第三方核查机构人员具备核查资质和能力,保证核查的公允和专业性。
2. 完善现有制度
用能权市场还在前期探索中,用能权补偿机制和市场调节机制等配套机制的具体细则有待完善。目前试点方案的设计以企业履约为主,利用市场手段达到能源消费控制总量目标。如果要形成真正意义上的用能权交易市场,并保证市场活跃度,还需要放宽市场的准入要求,强化市场交易属性,吸引更多投资者进入。因此应对现有交易制度进行完善,在市场稳定运行的前提下,找准时机推行抵消机制,对可再生能源进行消纳,同时应制定规则,对启动市场调节机制的要求进行提前设计,确保交易市场公允。
3. 及时总结经验
试点工作是为用能权市场2020年后在全国范围内推广做前期准备。目前四个用能权试点均已展开试点工作,四试点的市场建设方案不尽相同,为用能权市场全国范围内推行做不同尝试。因此,各试点在建设中应注意总结工作经验,定期召开利益相关方听证会,收集各方对市场运行的意见,对重点难点问题进行针对性解决,并加强与其他试点地区的沟通交流,在完善试点工作的同时也为全国范围内推广用能权交易提供经验。