2017年12月19日,国家发改委印发《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》(以下简称《方案》),标志着全国碳市场正式启动。2011年以来开展区域碳交易试点的地区将符合条件的重点排放单位逐步纳入全国碳市场,实行统一管理。区域碳交易试点地区继续发挥现有作用,在条件成熟后逐步向全国碳市场过渡。按照《方案》要求,年排放超过2.6万吨二氧化碳当量,相当于综合能耗1万吨标准煤左右的企业将被纳入全国碳市场。其中,涉及电力企业1700余家,碳排放总量达到30多亿吨。
在碳交易市场的相关机制中,履约机制是碳排放总量控制的关键环节,是控排单位承担减排责任的重要体现,也是碳交易机制持续运行的重要基础,能反映出碳市场制度设计与运行实施的状况。每年6-7月,是碳交易试点的履约期。北京、上海、深圳、广州、天津5个试点已经是第五个“碳排放权”履约期,湖北、重庆也已经是第四个“碳排放权”履约期。作为非试点的两个省份,福建是第二次迎来履约期,四川作为非试点尚未参与配额交易。
2018年已经过半,各碳交易试点再迎“大考”。今年恰逢全国统一碳市场启动后的首次履约期,正在进行的履约工作也比往年更受关注。根据各试点官网等渠道信息,总体上看,各试点履约进度不一,履约表现不如前几年度。仅有天津、深圳两试点按法定期限进行履约,其中天津的履约率为100%,深圳履约率为97%;北京、上海、广东、湖北四地均延后履约,用时间换空间,给予企业更多的时间去应对。而重庆及福建和四川两个非试点还未公布实际履约时间。
一、各试点履约情况
表1:各试点2017年履约情况汇总
碳市场 | 正常履约时间 | 实际履约时间 | 控排企业数量 | 履约企业数 | 履约率 |
北京 | 2018/6/15 | 推迟至2018/8/31 | 943 | ||
天津 | 2018/6/30 | 2018/6/30 | 109 | 109 | 100% |
上海 | 2018/6/1-6/30 | 推迟至2018/7/31 | 271 | ||
广东 | 2018/6/20 | 推迟至2018/6/28 | 246 | 246 | 100% |
深圳 | 2018/6/30 | 2018/6/30 | 811 | 787 | 97% |
湖北 | 2018/5/31 | 推迟至2018/8/31 | 344 | ||
重庆 | 2018/6/20 | 未公布 | 未公布 | ||
福建 | 2018/6/30 | 未公布 | 255 | ||
四川 | / | 未参与配额交易 | / | / | / |
北京
根据北京市发改委于2018年2月1日发布的《关于做好北京市2018年碳排放权交易试点有关工作的通知》(京发改[2018]222号),2017年度北京市重点排放单位共943家参与2018年碳排放权交易相关工作,重点排放单位应于2018年7月31日前,向注册登记系统开设的配额账户上缴与其经核查的2017年度排放总量相等的排放配额。
2018年7月31日,北京市发改委发布《关于做好本市2018年碳排放权交易试点履约有关工作的通知》(京发改[2018]1568号),将2017年度的实际履约时间进一步推迟到2018年8月31日。
2016年度,北京共有947家控排企业,其中22家未按时履约,履约率为98%。
天津
天津市2017年度碳排放履约工作已于2018年6月30日结束,纳入碳排放权交易市场的电力热力、钢铁、化工、石化和油气开采五个行业的109家纳入企业中,履约企业109家,履约率100%。这是天津连续两年履约率达到100%。
上海
《上海市发展和改革委员会关于做好本市碳排放交易2017年度履约工作的通知》各纳入配额管理的单位于2018年7月31日17:00点前,依据经市发展改革委审定的2017年度碳排放量,通过“上海市碳排放配额登记注册系统”足额提交配额,履行清缴义务。逾期未完成清缴的企业,将依据《上海市碳排放管理试行办法》相关规定进行处理。按照《上海市碳排放管理试行办法》(沪府令10号)的碳排放履约日期为每年6月1日至6月30日期间,今年的履约日期整整晚了一个月。截止到2018年8月13日,上海还未公布2017年度履约情况。
2016年度,上海共有312家控排企业,1家未按时履约,履约率99.7%。
广东
2017年度广东省碳排放配额履约工作顺利完成,全省246家控排企业完成配额清缴,履约率100%,从2014年度开始已连续四年履约率达到100%。广东履约于其他省份最大的不同是可以使用省级碳普惠核证减排量(PHCER)抵消碳排放量,但必须是控排企业在其排放边界范围外产生的PHCER。截至2017年12月31日,广东省碳排放权配额累计成交量突破6500万吨,居全国碳市场首位。
2016年度,广东244家控排企业全部按时履约,履约率100%。
深圳
2017年度深圳市纳入控排的811家企业,截至2018年6月30日,已有787家管控单位通过注册登记簿系统提交足额配额,完成履约义务,履约率97%,较2016年度下降2%。根据《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》(以下简称《管理办法》)第三十六条的规定,管控单位应当在2018年6月30日前通过注册登记簿系统提交与其2017年实际碳排放量相等的配额,完成2017年度碳排放履约义务。对于截至2018年6月30日未按时足额提交碳排放配额履约的管控单位(以下简称违约单位),将依照相关规定进行处罚。
2016年度,深圳共811家控排企业,8家未按时履约,履约率99%。
湖北、重庆
相比上述五个试点,湖北、重庆两地的行动则相对缓慢。2016年度两地均延迟履约,2017年度亦是如此。
根据湖北省《湖北省2017年碳排放权配额分配方案》,湖北省2017年纳入碳排放配额管理企业共344家,涉及电力、钢铁、水泥、化工等15个行业。2018年5月30日发布的《2018年湖北省碳排放权抵消机制有关事项的通知》抵消条件中特别强调项目产生地区为长江中游城市群(湖北)区域的贫困县(包括国定和省定),这是湖北省在“绿色扶贫”方面做出的实际行动。2016年度,湖北236家控排企业实际完成的履约时间是2017年12月。根据2018年7月12日湖北省发改委公布的《省发展改革委关于做好2017年度企业碳排放履约工作的通知》(鄂发改气候【2018】284号),湖北省2017年度的实际履约截止时间为2018年8月31日。控排企业可以使用经湖北省审核备案项目的减排量(CCER)用于履约,且减排量使用比例不超过该企业年度碳排放初始配额的10%。对于未能按要求完成履约的企业,将严格按照《湖北省碳排放权管理和交易暂行办法》规定,采取负面信用记录、2018年度碳排放配额双倍扣除、罚款等处罚。
根据《重庆市发展和改革委员会关于下达重庆市2017年度碳排放配额的通知》,2017年度,195家控排企业共发放100448153吨配额。根据《重庆市发展和改革委员会关于开展企业碳排放核查工作的通知》核查工作从2018年6月29日(星期五)开始,至7月29日(星期日)前结束,2017年度配额管理单位碳排放核查工作在7月29日(星期日)前完成。其2015年度的履约工作实施于2016年10-11月,2016年度的履约工作实施于2017年12月6日—2018年1月5日,2017年度的履约工作重庆又将延期。
福建、四川
2018年7月30日,福建发改委公布2017年度碳排放权配额分配方案,根据分配方案,重点排放单位配额的发放将根据配额分配方法确定的计算结果来完成。因此,2017年度福建的履约相对去年将延期。2016年度,福建共277家控排企业,其中有6家未按时履约,履约率98%。
尽管四川省也出台了《四川省碳排放权交易管理暂行办法》等一系列规章制度,明确交易产品包括排放配额、国家核证自愿减排量及其他符合规定交易产品,但四川并未像福建和其他试点一样开展配额履约,只有少量CCER交易。
综上看来:除天津、深圳两试点按法定期限进行履约外,其它试点均延迟履约。此种情况可能是由于国家发改委在2017年12月发布了《国家发展改革委办公厅关于做好2016、2017年度碳排放报告与核查及排放监测计划制定工作的通知》(发改办气候〔2017〕1989号,简称1989号文),要求各地按照1989号文组织开展2016、2017年度碳排放数据报告与核查及排放监测计划制定有关工作,导致各地2017年度碳排放核查工作滞后,如福建目前刚刚完成2017年度碳排放核查的复查工作,配额分配方案也在2018年7月底刚刚出台,2017年度的配额发放工作也相应延期。
二、各试点交易情况
各试点碳市场现货交易主要包括碳配额和中国自愿减排量(CCER)。
2017年,上海碳市场现货交易良好运行,现货产品总交易量位居全国九个碳市场首位;广东省的碳配额交易量最多;重庆市暂无CCER成交量;北京市碳配额和CCER交易量基本持平;福建、天津、四川的交易量相对较少。2017年3月14日,国家发改委发布公告,宣布于即日起暂缓受理温室气体自愿减排交易方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案申请。受此影响,各个试点的CCER成交量相对2016年都有所下降。
数据来源:2017上海碳市场报告
各地试点碳市场表现不一,碳价恐怕是重要的因素之一。在排放上限的约束下,参与实体可通过购买或出售排放配额满足其排放需求,使其在各履约期末持有足够配额抵消排放。如果某企业持有的排放配额超过其排放需求,剩余配额可通过交易机制进行出售。相反,如果该企业持有的排放配额不能满足其排放需求,超排部分的排放配额应向参与排放交易体系的其他企业购买,或在政府组织的拍卖上竞投获得,这就是碳交易的基本原理。
故在一定程度上,碳价反映着一个地区或行业的平均减排成本。但由于各地碳价波动较大、碳价差异明显等现状,目前的价格并不能反映企业真实减排成本。
数据来源:中国碳交易网
2017年重庆、天津市场不够活跃,重庆从2017年3月底碳价一路走低,一度跌至1元/吨,年底方始回升,天津碳价下半年基本维持在9元/吨左右。其他试点碳价全年在10—50元/吨区间波动,北京碳价一年波动很大,6月受到履约季的到来,碳价降到谷底,湖北碳价较为平稳,大致在15元/吨左右。上海碳价呈现年初高走,履约期后价格回落,年末呈现上行趋势。交易整体活跃,量价齐升,履约期前最低成效价24.75元/吨,最高成交价42元/吨,在35-39元/吨间震荡。履约期后,市场活跃度逐渐下滑,价格随之下行。随着年末全国碳市场交易系统落地上海等多项利好政策的推出,价格逐渐呈现反弹趋势,最终全年以35元/吨收盘。福建上半年碳价稳定在35元/吨左右,履约季时开始下跌,年底已跌至20元/吨以下,深圳碳价总体介于30元/吨左右,6月底履约完成后价格曾出现短暂下跌,后又逐步回升,广东碳价较为平稳,全年介于10-20元/吨之间波动。国家发改委初步估计,从长期来看,300元/吨左右的碳价才是真正能发挥低碳绿色引导作用的价格[1]。
三、未按时履约原因分析及建议
原因分析:
1. 国家发改委于2017年12月发布了1989号文,要求地方主管部门按照1989号文要求组织控排企业开展2016、2017年度的碳核查,因此各地碳核查和配额分配工作较上一履约年度滞后,最终影响了2017年度的履约进度。北京、上海、广东、湖北四地为应对此种情况,均延后履约,用时间换空间,给予企业更多的时间去应对。
2. 已完成履约的试点省份,未按时履约企业反映了其参与交易的积极性不够。大部分重点排放企业都选择在履约期到来才开始筹备相关工作,甚至面临处罚时才开始履约工作。无论是在人才储备,还是在碳管理意识方面,都很薄弱。
3. 近年来我国经济增速放缓,企业免费获得的碳配额较为充裕,这使得企业失去了提前通过碳市场交易购买碳配额而履约的动力,交易期更加集中在履约截止日期前。
4. 我国具备资质的核查机构与核查员数量有限,而各个碳交易试点的两千余家控排企业的核查工作都集中在4—5月份,导致大量核查工作难以在规定的核查周期内完成,从而推迟了企业的履约周期。
建议:
1. 企业碳资产管理能力有待增强,应积极关注配额分配、市场价格、政策导向和内部碳资产管理,加强能力建设,提高低碳意识,做好人才培养和储备,及早做好履约准备。
2. 研究一种全新的碳市场履约制度,将各行业的履约时间均匀地分配在一年的各个时间段,即“滚动履约”。这一履约制度将可能在未来的全国统一碳市场中应用。由于与各试点现有的履约方式和时间存在不同,履约监管部门需要研究符合市场机制和情况的制度,以保证碳价的稳定和合理;控排企业则将需要做适应碳价波动次数增多、企业碳资产管理常态化等应对方案。
3. 完善碳排放第三方核查机构准入机制,加强核查机构和核查员的培养。
四、各试点2018年度配额分配工作
目前,仅有广东和天津已完成2017年度的履约工作。但截止到2018年8月10日,仅有广东公布了2018年度的配额分配方案。2018年7月25日,广东省发改委公布了《广东省2018年度碳排放配额分配实施方案》(简称《方案》),标志着广东碳交易试点第6个履约年度正式拉开帷幕。
广东2018年度延续了2017年度配额分配方案的核心要素、整体框架与思路,以保持政策的稳定性。
(1)控排范围和配额总量
《方案》显示,2018年度纳入碳排放管理和交易范围的行业企业分别是电力、水泥、钢铁、石化、造纸和民航六个行业企业,包括249家年排放2万吨二氧化碳(或年综合能源消费量1万吨标准煤)及以上的企业,和39家有望于2018-2019年建成投产且预计年排放2万吨二氧化碳(或年综合能源消费量1万吨标准煤)及以上的新建(含扩建、改建)项目企业。249家控排企业中包括65家电力企业、53家钢铁企业、5家民航企业、12家石化企业、58家水泥企业、56家造纸企业。控排企业总体数量较上年度增加了3家,新建项目企业减少了11家。2018年度配额总量为4.22亿吨,与2017年度持平。其中,控排企业配额3.99亿吨,储备配额0.23亿吨,储备配额包括新建项目企业有偿配额和市场调节配额。
(2) 配额分配方法
2018年度,广东的控排企业配额分配继续采用基准线法、历史强度下降法和历史排放法。
配额分配方法 | 适用企业 | 具体方法 |
基准线法 | 电力行业燃煤燃气发电机组(含供热、热电联产机组)、水泥行业的熟料生产和粉磨、钢铁行业长流程企业、普通造纸和纸制品生产企业、全面服务航空企业 | 1. 控排企业 企业配额=产量×基准值 2. 新建项目企业 配额=设计产能×基准值 |
历史强度下降法 | 电力行业使用特殊燃料发电机组(如煤矸石、油页岩、水煤浆、石油焦等燃料)及供热锅炉、特殊造纸和纸制品生产企业、有纸浆制造的企业、其它航空企业 | 1. 控排企业 企业配额=产量×历史平均碳排放强度×年度下降系数 2. 新建项目企业 配额=∑(预计各能源品种的年综合消费量×各能源品种相应的碳排放折算系数 ) |
历史排放法 | 水泥行业的矿山开采、微粉粉磨生产、钢铁行业短流程企业和其它钢铁企业以及石化行业企业 | 1. 控排企业 企业配额=历史平均碳排放量×年度下降系数 2. 新建项目企业 配额=∑(预计各能源品种的年综合消费量×各能源品种相应的碳排放折算系数) |
(3) 配额发放
2018年度广东配额实行部分免费发放和部分有偿发放,其中,电力企业的免费配额比例为95%,钢铁、石化、水泥、造纸和航空企业的免费配额比例为97%。 2018年度配额有偿发放总量为200万吨,采用不定期竞价发放的形式。
(4) 抵消机制
2018年度,广东控排企业可以使用国家核证自愿减排量(CCER)或省级碳普惠核证减碳量(PHCER)抵消实际碳排放,可用于抵消的CCER和PHCER总量原则上控制在150万吨以内,具体抵消比例、条件与2016年度相比没有变化:
抵消比例:企业提交的用于抵消的CCER不得超过本企业2017年度实际碳排放量的10%,且提交的CCER中必须有70%以上来自本省温室气体自愿减排项目。控排企业在其排放边界范围内产生的CCER,不得用于抵消本省企业碳排放。
抵消条件:可用于抵消的CCER除了符合国家和省相关规定外,还应按照国家有关规定进行统一注册登记,并同时满足以下条件:
(一)在广州碳排放权交易所完成交易的;
(二)主要来自二氧化碳(CO2)、甲烷(CH4)减排项目,即这两种温室气体减排量应占该项目所有温室气体减排量的50%以上;
(三)非来自水电项目;
(四)非来自使用煤、油和天然气(不含煤层气)等化石能源的发电、供热和余能(含余热、余压、余气)利用项目;
(五)非来自在联合国清洁发展机制执行理事会注册前就已经产生减排量的清洁发展机制项目;
(六)非来自国家批准的其他碳排放权交易试点地区或已启动碳市场地区的项目。
五、碳市场展望
2017年是启动中国统一碳市场建设的重要一年,我国碳交易市场自2011年试点启动开始,经过近六年的探索和发展,形成了多个稳定运行的试点市场,为全国统一碳交易市场建立提供了丰富的经验和坚实的基础,2017年12月19日,国家发改革委副主任张勇在全国碳排放交易体系启动工作新闻发布会上宣布,以发电行业为突破口的全国碳交易市场正式启动。根据国家发展改革委印发的《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》,我国碳市场建设要坚持将碳市场作为控制温室气体排放政策工具的工作定位,遵循稳中求进的工作要求,以发电行业为突破口,分阶段、有步骤地逐步推进碳市场建设。2018年3月,十三届全国人大一次会议审议通过国务院机构改革方案。根据方案,国务院正部级机构减少8个,副部级机构减少7个,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门26个。应对气候变化和减排职责由国家发展和改革委员会转入生态环境部,后者将继续推进全国碳市场的建设。
全国碳市场的建设将分为基础建设期(2017-2018年)、模拟运行期(2018-2019年)和深化完善期(2019-2020年),未来将在碳市场平稳有效运行的基础上,逐步扩大参与碳市场的行业范围和交易主体范围,增加交易品种,最终建立起归属清晰,保护严格、流转顺畅、监管有效、公开透明的碳市场。
2018年6月13日,是气候司由国家发改委转隶到生态环境部后的第一个低碳日,生态环境部应对气候变化司司长李高表示,当前全国碳市场建设面临新的形势和要求,要从制度体系、基础设施建设、重点单位管理、基础能力建设等方面着手,积极推进全国碳市场建设。下一步要重点做好四方面工作:一是加快建立完善全国碳市场制度体系;二是加快推进全国碳市场基础设施建设;三是推动重点单位碳排放报告、核查和配额管理;四是强化基础能力建设,为碳市场的顺利运行提供人才保障和技术支撑。
根据《中国能源报》信息[2],全国碳市场经过6年酝酿、7地试点,历经漫长的“前奏”,半年建设取得了进展,但在从地方试点延伸至全国市场的实践中也面临着挑战。
(1)新进展——尚处基础建设期,火电企业计划全纳入
据气候司司长李高介绍,碳排放历史数据报送与核查工作已全面开展,各地除按要求报送2016-2017年数据外,还展开了排放监测计划制定工作。在总结试点经验及征求专家建议的基础上,配额有偿分配、基准线、价格调控风险管理等碳市场重要机制也已开始制定。为加强能力建设,气候司还计划对地方主管部门、重点排放单位、第三方核查机构开展大规模培训。
其中针对首个纳入的发电行业,气候司正在联合中国电力企业联合会开展配额分配试算、交易细则制定等关键工作,并已启动发电行业碳排放交易技术指南编制。
(2)新挑战——配额如何分?空间有多大?
建设方向清晰,道路却有曲折。因各试点间存在不小差异,全国市场也无现成经验参照,从试点省市走向统一市场的过程不乏挑战。
首先是最受关注的配额分配。全国方案暂未出台,仅从试点看,有的大机组配额基准过低,小机组偏高,造成能耗低、排放小的大机组反而缺额大,减碳成本增加。还有的热电联产机组配额过低,尤其是工业供热机组,供热越多缺口越大,这些都与碳市场初衷相悖。试点现在普遍采用基准线分配法,同一型号机组对标行业先进参数。但实际过程中,并非所有机组都能达到理想状态,实际运行状况直接影响减排成本,分配时却未将其考虑在内。但从另一角度看,基准线法相比现有其他分配方式更为合理,且减排成本也与电力市场自身运转相关,单靠碳市场的力量并不能彻底解决。
配额问题进一步带来的则是成本担忧。在当前火电机组大面积亏损的情况下,配额过紧无疑将增加负担。设置减排目标时,希望能给发电行业预留空间,激励减排也要满足实际电力需求增长,并考虑企业成本压力。
碳减排将成企业决策制定的重要因素之一,进而影响发电利润的平衡点。根据碳市场发展,发电企业要结合自身配额、成本等,进一步调整发电计划。
此外,还有电力减排空间的制约。发电行业因基础好而先行进入,但也对其减排效果造成一定限制。30亿吨二氧化碳中,靠火电技术实现减排的潜力仅约5亿吨,进一步提高发电效率的减排空间十分有限。而因现行电价机制,发电行业减排成本很难传递到终端用户,也难以激励用户参与减排。长此以往,易出现市场不活跃、碳价扭曲、效率不高等风险。
(3)新方向——供需两侧联动促碳减排
留给发电行业的减排空间到底还有多少?这与技术、经济性等因素相关,不能简单一概而论,关键还在于减排要求与发展之间的协调。对于发电企业而言,既要具备先进技术,还要在最佳状态下运行,才可达到最优效率,进而达到减排效果。
除发电侧外,还应关注终端用电需求减排。石化、水泥等高耗能行业节电潜力很大,如将这部分力量考虑进来,效果将比电力系统本身减排更突出。一方面,供需联动,多方面推进电力行业减排;另一方面,也要尽快引导其他行业进入碳市场,避免长期单一行业造成隐患。
[1]http://www.sohu.com/a/141237974_566251
[2]http://www.sohu.com/a/236760782_244948