摘要:在当前经济发展进入“换挡期”的新形势下,用能权交易作为一种在能源消费总量控制的背景下提出的一项重要的能源消费管控措施,已经在多个省份取得了一定的进展。配额分配是用能权交易的基础,也是核心。本文探讨了在目前的条件下,如何公平、有效地开展用能权配额的分配,引导企业不断提高能源使用效率,达成能源消费总量的控制目标。
关键词:用能权;配额分配;能源消费总量控制
一、我国节能形势和节能政策
(一)我国能源经济情况概述
1.我国的经济发展形势
改革开放30多年以来,我国经济持续高速增长,取得的成就有目共睹。根据国家统计局数据测算,年均GDP增长率近10%。但是受到经济危机影响,从2010年开始,我国GDP总量增速逐年递减,直至2017年,经济增速止跌企稳,从2015年到2018年第三季度,GDP增速长期保持在6.5%到6.9%的区间,可以说,中国经济增长已经实现了从高速到中高速的平稳 “换档”。
2.我国能源消费情况概述
(1)经济增长对能源消耗的依赖程度较高
2017年我国GDP总量约是2000年的8倍,而2017年一次能源消费量约是2000年的3倍,达到44.9亿吨标准煤。30多年来,GDP的增长总是伴随着一次能源消耗量的增加,在维持当前经济增长速度的前提下,要完成2020年50亿标准煤的总量控制目标还存在一定压力。
增速方面,2010年以来,一次能源消费量的增速先减缓,后增加(见图1)。与经济增长的联动特征较为明显。
(2)能源结构调整成效显著
煤炭消费占能源消费的比重稳步降低。
国家统计局公开数据显示:2017煤炭消费量占一次能源消费总量的60.4%,比上年下降1.6个百分点。经过十多年的努力,煤炭占一次能源消费的比重由70%左右逐步下降到60%左右(见图2)。
与此同时,石油、天然气、电力的消费总量呈增加趋势。石油和天然气对外依存度还很高,2017年,石油进口依存度68%,天然气进口依存度37%,对于我国的能源安全带来了重大挑战。而电力当中,水电、核电、太阳能发电等清洁能源发电的比重迅速提高。2017年6.4万亿度发电量中,新能源和可再生能源发电量已经占到29.1%,比2016年上升了1.3个百分点。
图2 近十年煤炭占一次能源消费总量的比重
2016年世界主要国家一次能源消费结构 (%)
能源 | 石油 | 天然气 | 煤炭 | 核能 | 水电 | 可再生能源 | 煤炭石油天然气合计 |
英国 | 38.90 | 36.70 | 5.80 | 8.60 | 0.60 | 9.30 | 81.40 |
德国 | 35.00 | 22.40 | 23.30 | 5.90 | 1.50 | 11.80 | 80.70 |
法国 | 32.40 | 16.20 | 3.50 | 38.70 | 5.70 | 3.50 | 52.10 |
美国 | 38.00 | 31.50 | 15.80 | 8.40 | 2.60 | 3.70 | 85.30 |
日本 | 41.40 | 22.50 | 26.90 | 0.90 | 4.10 | 4.20 | 90.80 |
中国 | 19.00 | 6.20 | 61.80 | 1.60 | 8.60 | 2.80 | 87.00 |
全球 | 33.30 | 24.10 | 28.10 | 4.50 | 6.90 | 3.20 | 85.50 |
资料来源: 根据 BP Statistical Review of World Energy 2017 数据整理。中国部分的数据与国家统计局数据有微小差别。
由上表可以看出:
我国核能、可再生能源的比例低于全球平均水平,远低于世界先进水平,换言之煤炭石油天然气三种传统化石能源的比例仍然偏高;
煤炭、石油、天然气三者的比例中国的煤炭比例远高于世界平均水平,天然气比例远低于世界平均水平。这是中国能源资源禀赋造成的。
结论:
仍然要坚定不移地大力发展可再生能源;
由于石油、天然气对外依存度较高,不宜盲目发展。首先应该推动燃煤的清洁高效利用,由于中国的煤电行业环保、能效都处于世界先进水平,不应过多限制,而要减少除发电之外的其他行业煤炭的使用。逐步杜绝中小燃煤锅炉和民用燃煤炉具的使用。继续完善电力基础设施,推动煤改电、油改电、气改电项目,大力发展电动汽车。
(3)能源消费部门结构有所变化
同时,能源消费部门结构也在发生变化,第二产业能源消费达到峰值“平台期”,居民生活、交通运输仓储和邮政业能源消费快速增长(见图3)。但是与发达国家相比,用于工业的能源消费量仍然偏高。比如根据美国劳伦斯利弗莫尔国家实验室的报告,2017年美国工业能源消费量仅占能源消费总量的25.7%,占比最大的是交通,约占总消费量的28.8%。
图3 近10年来生活消费和交通运输、仓储和邮政业占一次能源消费总量的比例
(二)“十三五”时期我国节能政策与形势概览
1.十三五节能目标
“十三五”规划的节能目标是能耗强度下降15%,碳排放强度下降18%,非化石能源占比达到15%,天然气消费比重提高到10%左右。
《能源发展“十三五”规划》提出,到2020年把能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。2018年7月3日国务院印发的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》还提出,到2020年煤炭消费占比下降到58%以下,电煤占煤炭消费量比重提高到55%以上。
另外,京津冀、长三角、珠三角、山东、河南等地区都规划了煤炭减量目标。
上述要求从能耗强度、能耗总量以及跟能耗总量、能源结构和碳减排关系最为密切的煤炭消耗总量上提出了节能目标,体现了各级政府对于节能工作的高度重视和对于节能政策和制度的调整与创新。
2.节能要求和难度日益提高
随着节能工作的深入,工业能耗比重开始下降,潜力相对收窄。建筑、交通、居民生活节能重要性提高,但是建筑、交通、居民生活节能难度较大。因为这些领域用能主体多,单个主体用能量少,单位节能量的投入较高。要在这些领域实现节能,需要探索不同于以往,更有针对性的措施。另一方面,产业结构的优化和能源消费结构的优化越来越受到重视,传统产业的改造提升和战略性新兴产业的加快推进有助于摆脱经济增长对能源消耗的过度依赖。煤炭消费总量控制、发展可再生能源则有助于减少对于化石能源的依赖,降低单位能源消耗的碳排放。
3.实现节能目标的手段发生变化
一是对于节能工作的政府补贴、财政奖励基本停止。“十一五”时期以来,各级政府出台了很多对于企业节能改造、合同能源管理项目、能源审计、能源管理体系建设等工作的财政补贴、奖励政策。这些传统的节能政策大大推动了节能的基础能力建设和投资回收期较短的节能改造项目的大量实施。但是近年来传统节能政策已经全面调整,节能奖励或补贴的种类、金额明显减少。
二是我国政府持续推进简政放权改革,采用市场化手段来促进节能,最大限度减少政府对市场活动的直接干预。比如通过理顺能源价格、调整税收、用能权有偿使用和交易、绿色金融等手段来推动节能。其中建立用能权交易制度是发挥市场配置能源资源的决定性作用,以较低成本实现“十三五”能耗总量和强度“双控”目标任务的关键性措施。
(三)用能权交易政策的演进:
在《用能权有偿使用和交易制度试点方案》出台之前,用能权交易的主要政策演进如下:
2012年党的十八大报告中就提出,积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点。
2013年,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求,推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度。
2014年,国务院印发的《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》提出,建立碳排放权、节能量和排污权交易制度,加快制定节能量交易工作实施方案,依托现有交易平台启动项目节能量交易。
2014年11月,国务院办公厅发布《能源发展战略行动计划(2014—2020年)》,正式提出了中期能源消费及煤炭消费总量的双控目标,即到2020年,一次能源消费总量控制在48亿吨标煤左右(后调整为50亿吨标准煤),煤炭消费总量控制在42亿吨左右。
2015年9月下旬《生态文明体制改革总体方案》提出,推行用能权和碳排放权交易制度。结合重点用能单位节能行动和新建项目能评审查,开展项目节能量交易,并逐步改为基于能源消费总量管理下的用能权交易。建立用能权交易系统、测量与核准体系。这是中央文件首次提及用能权交易的概念。
2015年10月29日中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度,创新有偿使用、预算管理、投融资机制,培育和发展交易市场。推行合同能源管理和合同节水管理。
2016年4月27日工信部发布的《工业节能管理办法》提出,各级工业和信息化主管部门应当培育节能服务产业发展,支持节能服务机构开展工业节能咨询、设计、评估、计量、检测、审计、认证等服务,积极推广合同能源管理、节能设备租赁、政府和社会资本合作模式、节能自愿协议等节能机制。科学确立用能权、碳排放权初始分配,开展用能权、碳排放权交易相关工作。
2016年9月21日国家发改委网站发布《用能权有偿使用和交易制度试点方案》提出在具有代表性的浙江省、福建省、河南省、四川省开展用能权有偿使用和交易试点。2016 年做好试点顶层设计和准备工作,2017年开始试点。到 2020 年开展试点效果评估,视情况逐步推广。
二、用能权交易试点进展情况
(一)福建省用能权交易试点情况
福建省经信委以政府采购服务的方式,通过公开招标,于2017年5月委托相关公司开展“福建省用能权交易市场配套制度研究及配额分配设计服务”项目;于 2017年8月通过公开招标委托了5 家单位开展电力和水泥行业用能权交易第三方核查及抽查项目。并2018年开展了第二次核查。
2017年12月28日,福建省人民政府印发《福建省用能权有偿使用和交易试点实施方案》,提出的主要目标为:
2017年,基本建立福建省能源消费量报告、监测和审核、用能权指标管理、分配和交易等制度体系,初步完成用能权交易试点的顶层设计工作。
2018年,进一步健全福建省用能权交易市场制度体系,启动用能权交易市场,扩大试点行业范围。
2019年,建成适应省情、要素明晰、制度健全、交易规范、监管严格、运行良好的用能权交易市场。
2020年,开展试点评估,总结提炼试点经验并加以推广。
(二)浙江省用能权交易试点情况
浙江省经信委以政府采购服务的方式,通过单一来源采购,于2017年3月委托了一家机构开展“浙江省用能有偿使用和交易制度设计”项目。
2018年8月17日,浙江省人民政府办公厅印发《浙江省用能权有偿使用和交易试点工作实施方案》,提出到2020年底,建立较为完善的用能权交易制度体系、监管体 系、技术体系、配套政策和交易系统,推动能源要素更高效配置。 形成若干可操作、有效的制度成果,为国家用能权有偿使用和交易 提供借鉴,创造可复制、可推广的经验。
2018年9月,浙江省能源局通过公开招标方式,确定了一家机构开展《浙江省用能权有偿使用和交易试点/改革体系建设》项目。
(三)河南省用能权交易试点情况
2016年12月29日,河南省发改委印发《河南省“十三五”节能低碳发展规划》,明确指出开展用能权有偿使用和交易试点。2017年4月1日,河南省发改委印发《关于组织开展河南省全民节能行动的通知》,要求率先在郑州、平顶山、鹤壁、济源等省辖市及其辖区内年耗能5000t标煤以上的重点用能单位开展用能权有偿使用和交易试点工作。
2017年,河南省委托相关机构开展“河南省用能权交易机制设计方案”及“河南省用能权交易试点方案”的研究工作。
2018年7月18日,河南省人民政府办公厅印发《河南省用能权有偿使用和交易试点实施方案》,提出在2018年,基本建立用能权交易制度体系和数据报送、注册登记、交易系统平台,初步完成顶层设计和基础支撑,启动用能权交易。2019年,规范完善用能权交易市场,提升交易活跃度,推动各试点单位严格履约。2020年,开展试点交易效果评估,总结提炼经验,适时扩大实施范围。
(四)四川省用能权交易试点情况
四川省已成立用能权有偿使用和交易试点工作领导小组,常务副省长任组长,领导小组办公室设在省发改委。
目前,四川省用能权有偿使用和交易管理方面的政策文件还未正式发布,但已经处于论证审批阶段,发布在即。
三、用能权交易配额分配方法分析
配额分配是用能权交易的基础,也是核心,《用能权有偿使用和交易制度试点方案》对于配额分配提出了指导意见,即“产能严重过剩行业、高耗能行业可采用基准法,即结合近几年产量、行业能效“领跑者”水平以及化解过剩产能目标任务,确定初始用能权;其他用能单位可采取历史法,即近几年综合能源消费量平均值确定初始用能权;结合节能评估审查制度,从严确定新增产能的初始用能权。鼓励可再生能源生产和使用,用能单位自产自用可再生能源不计入其综合能源消费量。”
以上分配思路与碳排放配额分配类似,对各地区来讲,配额分配需要考虑“能源消费总量控制”的目标,对于企业层面的配额分配,是以历史法和基准法为主。
(一)区域能源消费总量确定方法
根据碳排放交易试点地区的经验,总量的确定可以借鉴这种以属地化分级管理制度为基础,中央政府负责确定统一分配方法和差异化区域调整系数,省级政府在允许的范围内自主选择调整系数,并在中央政府的监督下实施配额分配的方法。
(二)历史法
历史法又分为“历史排放法”和“历史强度下降法”
“历史排放法”是指政府根据每一企业在基准年(通常为过去3~5年)的平均历史排放量,再结合本区域今后年度的减排计划(体现为特定的控排系数且该系数将逐年降低)核定并发放配额。
“历史强度下降法”是按年度产量计算及发放预配额。计算公式为:企业配额=产量×历史平均碳排放强度×年度下降系数。
历史法的优点是简便易行,对排放数据的要求不高,,并且该方法考虑到了每个企业的历史排放量,在尊重历史的前提下减排力度比较温和,企业比较容易接受。但是,“历史排放法”有可能起到“保护污染”或“奖劣罚优”的反作用,对已经采取减排措施的企业不公平,因为历史排放量多的企业获得的免费配额的数量将超过历史排放量少的企业,先进企业尽管已经在前期采用了节能减排技术或使用了清洁能源,却不能因此获得政府的“奖励”,从而导致其减排动力受到某种程度的抑制。
(三)基准法
“基准法”是指政府以企业所属行业在基准年的先进温室气体排放水平作为核定碳排放配额的依据。在某一行业中,政府选择每单位产品或产值的排放量最小的若干企业,再将这些先进企业在基准年的平均历史排放水平作为基准线,或者选择将某行业所有控排企业每单位产品或产值的平均历史排放水平作为基准线,再结合该企业的年度产量以及本区域今后年度的减排计划,核定并发放配额。
“基准法”的优点是能比较充分地体现碳排放交易的“奖优罚劣”导向,能比较有效地激励企业积极采取减排行动,而这种效果显然是政府所乐于见到的。因政府确立了某一个行业的排放水平的先进值(每一单位产品的排放量),单位产品的排放量低于先进值的企业将获得比其实际排放量更多的配额,故该企业可通过在市场上出售多余配额来获利,而单位产品的排放量高于先进值的企业将获得比其实际排放量更少的配额,从而迫使其不得不在市场上购买短少的配额。“基准法”的缺点是未顾及每一个企业的历史排放水平,且实质上要求所有控排企业向行业先进排放值看齐,企业的减排任务比较重。
(四)其他方法
1.配额拍卖发放
即政府通过拍卖的形式让企业有偿地获得配额,政府不需要事前决定每一家企业应该获得的配额量,拍卖的价格和各个企业的配额分配过程由市场自发形成。
拍卖法的优势在于可以提供一个更为公平的市场环境,提高企业节能减排的积极性。
但拍卖会增加企业的履约成本,在市场建设初期是较难实现的。。
2.固定价格购买法
与拍卖法不同,固定价格购买法即参与主体通过固定价格向政府购买配额,作为向市场化过渡时期的分配方式,固定价格购买法可以避免市场的大起大落,既达到引导节能减排作用,又使得企业有足够的时间来调整和适应。
3.混合法
事实上没有一种配额分配方法是适用于所有情况的,在碳交易配额分配实践中很多地区都采用了上述几种配额分配方法的组合。比如历史法与基准法的组合,免费发放与拍卖发放、固定价格购买的组合等,以此来适应不同行业、不同区域、不同发展阶段的特点。
四、用能权配额分配的难点分析
(一)市场主体对于用能权交易的接受度有待验证
当前经济形势下,企业利润压力较大,加之用能权相关法律法规制度还不完善。企业和社会各界对用能权的接受程度还有待验证。
(二)政府对于用能权配额发放的绝对主导权带来较大的政策风险
用能权交易制度的推行需要政府和市场两只手来抓,但从碳交易、排污权交易试点期间的实践经验看,政府在环境权益交易中具有绝对的主导权,市场参与的力度不足,一旦政策推动力度不够或者产生偏差,会对市场本身产生较大的影响。特别是配额分配一般都是政府主导,如果分配不公,可能导致行业内部和行业之间的竞争扭曲,也不利于节能技术的研发和推广。
(三)在不同行业和不同区域错综复杂的现状下,难以做到兼顾效率与公平
通过对传统配额分配方法的分析可知,趋于公平的分配方法一般都较大的技术难度和实现成本。而简单的配额分配方法往往没有很好的效果,还容易“鞭打快牛”,影响企业节能减排的积极性。另外中国地域广阔,行业多元,不同地域与行业的发展阶段不同,耗能结构不同,面对复杂的现状,如何在效率和公平之间找到最佳的平衡点,是配额分配方案最迫切需要解决的问题。
(四)与碳排放配额的发放如何并行面临挑战
用能权交易与碳排放权交易有高度的重合性和极大的相似性,如果两者之间只是简单的叠加,势必只是加重碳排放权交易带来的影响。如果需要两者之间有机结合,互补共存,还需要各个部门之间的沟通协调和因地制宜、勇于创新的智慧。
五、对于我国用能权配额分配的建议
(一)完善用能权的的法律、法规、政策、制度体系。需要从立法角度明确用能权的参与主体、监管责任以及违法的惩罚措施等,使得用能权的推行有法可依。同时制定配套的政策法规、实施细则,抓好顶层设计。
(二)建立全国统一的用能权监测、报告、核查、交易的技术平台,培育第三方服务机构
借鉴碳排放权交易的优良做法,建立全国统一的技术平台,共同解决问题。培育第三方机构,建立强有力的技术支撑和协作机制。
(三)减少政府对于市场的直接干预。在市场培育充分和条件成熟后,政府需要减少对市场的直接干预,尊重市场,充分利用市场本身的调节机制。
(四)循序渐进,动态调整配额分配方案。在市场建立初期,可以以免费发放配额为主,随着市场逐步发展和成熟,应加大配额有偿发放的比例。以营造更为公平的市场环境,更有力地提高企业节能减排的积极性。
参考文献:
1. 《关于当前国际国内经济形势特点》,曾培炎在中国国际经济交流中心会员大会上的讲话;
2.《我国建立重点用能单位用能权基数的思考》,资源节约与环保 2018 年第 8 期
3.《政府免费分配碳排放配额的法律性质与中国对策》,《法商研究 》2016年第2期(总第172期))
4.《环境权益交易市场存在五大问题》,环境经济 2018年13期
5.《碳排放权配额分配的国际经验及启示》,《中国人口·资源与环境 》2013 年 第 12 期